Decreto-Legge 25 marzo 2020, n. 19, recante “Misure urgenti per fronteggiare l’emergenza epidemiologica da COVID-19” di Daniela Zini

Decreto-Legge 25 marzo 2020, n. 19,

recante “Misure urgenti per fronteggiare l’emergenza epidemiologica da COVID-19”

 

Ieri, 29 aprile, avrebbe dovuto essere all’esame del Parlamento [http://www.parlamento.it/leg/ldl_new/v3/sldlelencodlconvers.htm], il Decreto-Legge 25 marzo 2020, n. 19, recante “Misure urgenti per fronteggiare l’emergenza epidemiologica da COVID-19”, che, nell’abrogare il Decreto-Legge 23 febbraio 2020, n. 6, convertito, con modificazioni, dalla legge 5 marzo 2020, n. 13, ad eccezione degli articoli 3, comma 6-bis e 4 e [ii] l’articolo 35 del decreto-legge 2 marzo 2020, n. 9, prevede nuove e più ampie misure di intervento e riordina gli atti con cui tali misure possono essere attivate dalle autorità. 
Ora, la Costituzione non prevede la carica della Vicepresidenza, né la possibilità di delega volontaria delle Funzioni del Capo dello Stato ad altro Organo Istituzionale, ma solo l’istituto della supplenza, escludendo anche implicitamente la revoca del Presidente. La supplenza consiste nell’assunzione dei Poteri e delle Funzioni del Capo dello Stato da parte del Presidente del Senato [articolo 86 della Costituzione], nelle ipotesi in cui, a causa di un impedimento, il Presidente della Repubblica non possa svolgere la propria attività. 
Ciò premesso, nel rispetto del principio della separazione dei Poteri, l’esercizio della Funzione Legislativa spetta al Parlamento e non al Governo.

Tuttavia, in casi del tutto eccezionali e nei modi e limiti stabiliti dalla Costituzione anche il Governo può esercitare la Funzione Legislativa. Questo “sviamento” dell’ordine normale delle competenze [in questo caso dal Parlamento al Governo] può aversi solo in due ipotesi, tassativamente previste dalla Costituzione:

- per l’approvazione di Decreti Legislativi [articolo 76 della Costituzione];

- per l’approvazione di Decreti Legge [articolo 77 della Costituzione].

Il Parlamento, piuttosto che legiferare direttamente, può scegliere di delegare con legge al Governo il relativo potere in materie squisitamente tecniche o particolarmente delicate per le quali si ritiene troppo lungo e laborioso il procedimento camerale.

In questi casi, l’esercizio della Funzione Legislativa prevede due fasi:

1] l’iniziale atto con il quale il Parlamento delega l’esercizio della Funzione Legislativa al Governo [e non a sue singole componenti], chiamato Legge Delega;

2] il successivo atto del Governo, che assume il nome di Decreto Legislativo o Decreto Delegato.

La Legge Delega è una normale Legge, per la quale, tuttavia, la Costituzione prevede l’approvazione in Assemblea e non in Commissione e deve contenere:

- i principi e i criteri direttivi, cui il Governo deve attenersi dell’adottare il Decreto Legislativo;

- il termine temporale entro cui il Governo può esercitare il potere delegatogli;

- l’ oggetto della delega, vale a dire la materia nella quale il Governo è chiamato a adottare il Decreto Legislativo.

La Costituzione, nel prevedere questi limiti all’esercizio del Potere Legislativo da parte del Governo, ha voluto evitare il rischio che il Parlamento possa essere spogliato delle proprie prerogative, svilendo i principi fondamentali del nostro ordinamento.

E questo è il testo del Decreto Legge 25 marzo 2020, n. 19:

                   IL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA

Visti gli articoli 77 e 87 della Costituzione;

Visto l’articolo 16 della Costituzione,  che  consente  limitazioni della libertà di circolazione per ragioni sanitarie;

Tenuto  conto  che  l’organizzazione  mondiale  della  sanità   ha dichiarato la pandemia da COVID-19;

Preso atto  dell’evolversi  della  situazione  epidemiologica,  del carattere particolarmente diffusivo dell’epidemia e  dell’incremento dei casi e dei decessi notificati all’Organizzazione  mondiale  della sanità;

Ritenuta la straordinaria necessità e  urgenza  di  emanare  nuove disposizioni per contrastare l’emergenza epidemiologica da  COVID-19, adottando adeguate e proporzionate misure di contrasto e contenimento alla diffusione del predetto virus;

Vista la deliberazione del Consiglio dei ministri,  adottata  nella riunione del 24 marzo 2020;

Sulla proposta del Presidente del  Consiglio  dei  ministri  e  del Ministro della salute, di concerto con i Ministri della  giustizia  e dell’economia e delle finanze;

Emana

il seguente Decreto-Legge:

Art. 1

Misure urgenti per evitare la diffusione del COVID-19

1. Per contenere e contrastare i rischi  sanitari  derivanti  dalla diffusione del virus COVID-19, su  specifiche  parti  del  territorio nazionale ovvero, occorrendo, sulla totalità di esso, possono essere adottate, secondo quanto previsto dal presente decreto,  una  o  più misure tra quelle di cui al  comma  2,  per  periodi  predeterminati, ciascuno di durata non  superiore  a  trenta  giorni,  reiterabili  e modificabili anche più volte fino al 31 luglio 2020,  termine  dello stato di emergenza dichiarato con delibera del Consiglio dei ministri del 31 gennaio 2020, e con possibilità di  modularne  l’applicazione in aumento ovvero in diminuzione secondo l’andamento  epidemiologico del predetto virus.

2. Ai sensi e per le finalità di cui al comma  1,  possono  essere adottate, secondo  principi  di  adeguatezza  e  proporzionalità  al rischio effettivamente presente su specifiche  parti  del  territorio nazionale ovvero sulla totalità di esso, una o più tra le  seguenti misure:

a] limitazione della circolazione delle persone, anche prevedendo limitazioni  alla  possibilità   di   allontanarsi   dalla   propria residenza, domicilio o dimora  se  non  per  spostamenti  individuali limitati nel tempo e nello spazio o motivati da esigenze  lavorative, da situazioni di necessità o urgenza, da motivi di salute o da altre specifiche ragioni;

b] chiusura al pubblico di strade  urbane,  parchi,  aree  gioco, ville e giardini pubblici o altri spazi pubblici;

c] limitazioni o divieto  di  allontanamento  e  di  ingresso  in territori comunali, provinciali  o  regionali,  nonché  rispetto  al territorio nazionale;

d] applicazione della misura della  quarantena  precauzionale  ai soggetti che hanno avuto contatti  stretti  con  casi  confermati  di malattia infettiva diffusiva o che rientrano da aree, ubicate  al  di fuori del territorio italiano;

e] divieto assoluto di allontanarsi dalla  propria  abitazione  o dimora per le persone sottoposte alla misura della quarantena perché risultate positive al virus;

f] limitazione o divieto delle riunioni o degli assembramenti  in luoghi pubblici o aperti al pubblico;

g] limitazione o sospensione di manifestazioni  o  iniziative  di qualsiasi natura, di eventi e di ogni  altra  forma  di  riunione  in luogo pubblico o  privato,  anche  di  carattere  culturale,  ludico, sportivo, ricreativo e religioso;

h] sospensione delle cerimonie civili  e  religiose,  limitazione dell’ingresso nei luoghi destinati al culto;

i] chiusura di cinema, teatri, sale da concerto  sale  da  ballo, discoteche,  sale  giochi,  sale  scommesse  e  sale  bingo,   centri culturali, centri sociali e centri ricreativi o altri analoghi luoghi di aggregazione;

l] sospensione dei congressi, di ogni tipo di riunione  o  evento sociale e di ogni altra attività convegnistica o congressuale, salva la possibilità di svolgimento a distanza;

m] limitazione o sospensione di eventi e competizioni sportive di ogni ordine e disciplina in luoghi pubblici o privati,  ivi  compresa la possibilità di  disporre  la  chiusura  temporanea  di  palestre, centri  termali,  sportivi,  piscine,  centri  natatori  e   impianti sportivi, anche se privati, nonché di disciplinare le  modalità  di svolgimento  degli  allenamenti  sportivi  all’interno  degli  stessi luoghi;

n] limitazione o sospensione delle attività ludiche, ricreative, sportive e motorie svolte all’aperto o in luoghi aperti al pubblico;

o]  possibilità  di  disporre  o  di  affidare  alle  competenti autorità statali  e  regionali  la  limitazione,  la  riduzione,  la sospensione o la soppressione di servizi di trasporto di persone e di merci, automobilistico, ferroviario, aereo,  marittimo,  nelle  acque interne, anche non di linea, nonché di trasporto pubblico locale;

p] sospensione  dei  servizi  educativi  per  l’infanzia  di  cui all’articolo 2 del Decreto Legislativo 13 aprile 2017, n. 65, e delle attività didattiche delle scuole di ogni  ordine  e  grado,  nonché delle istituzioni di formazione superiore, comprese le università  e le istituzioni di alta formazione artistica musicale e coreutica,  di corsi professionali, master, corsi per  le  professioni  sanitarie  e università per anziani, nonché i corsi professionali e le attività formative svolte da altri enti pubblici, anche territoriali e  locali e da soggetti privati, o di altri analoghi corsi, attività formative o prove di esame, ferma  la  possibilità  del  loro  svolgimento  di attività in modalità a distanza;

q] sospensione  dei  viaggi  d’istruzione,  delle  iniziative  di scambio o gemellaggio, delle visite guidate e delle uscite didattiche comunque denominate, programmate  dalle  istituzioni  scolastiche  di ogni ordine e grado sia sul territorio nazionale sia all’estero;

r] limitazione o sospensione dei servizi di apertura al  pubblico o chiusura dei musei e degli altri istituti e luoghi della cultura di cui all’articolo 101 del codice dei beni culturali e  del  paesaggio, di cui al  Decreto  Legislativo  22  gennaio  2004,  n.  42,  nonché dell’efficacia delle disposizioni regolamentari sull’accesso libero o gratuito a tali istituti e luoghi;

s] limitazione della presenza fisica dei dipendenti negli  uffici delle amministrazioni pubbliche, fatte comunque  salve  le  attività indifferibili e l’erogazione dei servizi essenziali  prioritariamente mediante il ricorso a modalità di lavoro agile;

t]  limitazione  o  sospensione  delle  procedure  concorsuali  e selettive finalizzate all’assunzione di personale  presso  datori  di lavoro pubblici e privati, con possibilità di esclusione dei casi in cui la valutazione dei candidati è effettuata esclusivamente su basi curriculari ovvero con modalità a distanza, fatte  salve  l’adozione degli atti di avvio di dette procedure entro i termini fissati  dalla legge, la conclusione delle  procedure  per  le  quali  risulti  già ultimata  la  valutazione  dei  candidati  e   la   possibilità   di svolgimento  dei  procedimenti  per  il  conferimento  di   specifici incarichi;

u] limitazione  o  sospensione  delle  attività  commerciali  di vendita al dettaglio, a eccezione di quelle necessarie per assicurare la  reperibilità  dei  generi  agricoli,  alimentari  e   di   prima necessità da espletare con modalità idonee ad evitare assembramenti di persone, con obbligo  a  carico  del  gestore  di  predisporre  le condizioni per garantire il rispetto di  una  distanza  di  sicurezza interpersonale predeterminata e adeguata a  prevenire  o  ridurre  il rischio di contagio;

v] limitazione o sospensione delle attività di  somministrazione al pubblico di bevande e alimenti, nonché di consumo  sul  posto  di alimenti e bevande, compresi bar e ristoranti;

z] limitazione o  sospensione  di  altre  attività  d’impresa  o professionali,  anche  ove  comportanti  l’esercizio   di   pubbliche funzioni, nonché di lavoro autonomo, con possibilità di  esclusione dei servizi di pubblica necessità previa assunzione di protocolli di sicurezza anti-contagio e, laddove non sia  possibile  rispettare la distanza di sicurezza  interpersonale  predeterminata  e  adeguata  a prevenire o ridurre il rischio di contagio come principale misura  di contenimento,  con  adozione  di  adeguati  strumenti  di  protezione individuale;

aa] limitazione allo svolgimento di fiere e mercati, a  eccezione di quelli  necessari  per  assicurare  la  reperibilità  dei  generi agricoli, alimentari e di prima necessità;

bb] specifici divieti o limitazioni per  gli  accompagnatori  dei pazienti nelle sale di attesa dei dipartimenti   emergenze e accettazione e dei pronto soccorso [DEA/PS];

cc] limitazione dell’accesso di parenti e visitatori a  strutture di ospitalità e lungo degenza, residenze sanitarie assistite  [RSA], hospice,  strutture  riabilitative  e  strutture   residenziali   per anziani, autosufficienti e non, nonché agli istituti penitenziari ed istituti penitenziari per minorenni;

dd] obblighi di comunicazione al servizio sanitario nazionale nei confronti di coloro che sono transitati e hanno  sostato  in  zone  a rischio epidemiologico come identificate dall’Organizzazione mondiale della sanità o dal Ministro della salute;

ee] adozione di misure di informazione e di prevenzione  rispetto al rischio epidemiologico;

ff] predisposizione di modalità di lavoro agile, anche in deroga alla disciplina vigente;

gg] previsione che le attività  consentite  si  svolgano  previa assunzione da parte del titolare o del gestore  di  misure  idonee  a evitare assembramenti di  persone,  con  obbligo  di  predisporre  le condizioni per garantire il  rispetto  della  distanza  di  sicurezza interpersonale predeterminata e adeguata a  prevenire  o  ridurre  il rischio di contagio; per i servizi di  pubblica  necessità,  laddove non sia possibile rispettare tale distanza interpersonale, previsione di protocolli di sicurezza anti-contagio, con adozione di strumenti di protezione individuale;

hh] eventuale previsione di  esclusioni  dalle  limitazioni  alle attività economiche di cui al presente comma, con verifica caso per caso affidata a autorità pubbliche specificamente individuate.

3. Per la durata dell’emergenza di cui  al  comma 1, può  essere imposto lo svolgimento delle attività non oggetto di sospensione  in conseguenza dell’applicazione di misure di cui al presente articolo, ove ciò sia assolutamente necessario per assicurarne  l’effettività e la pubblica utilità, con provvedimento del prefetto assunto dopo avere sentito, senza formalità, le parti sociali interessate.

Art. 2

Attuazione delle misure di contenimento

1. Le misure di cui all’articolo 1 sono adottate  con  uno  o  più decreti del Presidente del Consiglio dei ministri,  su  proposta  del Ministro della salute, sentiti il Ministro dell’interno, il  Ministro della difesa, il Ministro dell’economia e delle finanze e  gli  altri ministri competenti per materia, nonché i presidenti  delle  regioni interessate, nel caso in cui riguardino esclusivamente una regione  o alcune specifiche regioni,  ovvero  il  Presidente  della  Conferenza delle regioni e delle province autonome, nel caso in  cui  riguardino l’intero territorio nazionale. I decreti di  cui  al  presente  comma possono essere altresì adottati su  proposta  dei  presidenti  delle regioni interessate, nel caso in cui  riguardino  esclusivamente  una regione o alcune specifiche  regioni,  ovvero  del  Presidente  della Conferenza delle regioni e delle province autonome, nel caso  in  cui riguardino l’intero territorio nazionale, sentiti il  Ministro  della salute, il  Ministro  dell’interno,  il  Ministro  della  difesa,  il Ministro  dell’economia  e  delle  finanze  e  gli   altri   ministri competenti per  materia.  Per  i  profili  tecnico-scientifici  e  le valutazioni di adeguatezza e proporzionalità, i provvedimenti di cui al presente comma  sono  adottati  sentito,  di  norma,  il  Comitato tecnico scientifico di cui all’ordinanza del  Capo  del  dipartimento della Protezione civile 3 febbraio 2020, n. 630.

2.  Nelle  more  dell’adozione  dei  decreti  del  Presidente   del Consiglio dei ministri di cui al comma 1  e  con  efficacia  limitata fino a tale momento, in casi di  estrema  necessità  e  urgenza  per situazioni sopravvenute le  misure  di  cui  all’articolo  1  possono essere adottate dal Ministro della salute ai sensi  dell’articolo  32 della legge 23 dicembre 1978, n. 833.

3. Sono fatti salvi gli effetti prodotti e gli atti adottati  sulla base dei decreti e delle ordinanze emanati ai sensi del decreto-legge 23 febbraio 2020, n. 6, convertito, con modificazioni, dalla legge  5 marzo 2020, n. 13, ovvero ai sensi dell’articolo 32  della  legge  23 dicembre  1978,  n.  833.  Continuano  ad  applicarsi   nei   termini originariamente previsti le misure già adottate con  i  decreti  del Presidente del Consiglio dei ministri adottati in data 8 marzo  2020, 9 marzo 2020, 11 marzo 2020 e 22 marzo 2020 per come  ancora  vigenti alla data di entrata in vigore del presente decreto. Le altre misure, ancora vigenti alla stessa data continuano ad applicarsi  nel  limite di ulteriori dieci giorni.

4. Per gli atti adottati ai sensi del presente  decreto  i  termini per  il  controllo  preventivo  della  Corte  dei   conti,   di   cui all’articolo 27, comma 1, della legge 24 novembre 2000, n. 340,  sono dimezzati. In ogni caso i provvedimenti adottati  in  attuazione  del presente decreto, durante lo svolgimento  della  fase  del  controllo preventivo della Corte dei  conti,  sono  provvisoriamente  efficaci, esecutori ed esecutivi, a  norma  degli  articoli  21-bis,  21-ter  e 21-quater della legge 7 agosto 1990, n. 241.

5. I provvedimenti emanati in attuazione del presente articolo sono pubblicati nella  Gazzetta  Ufficiale  della  Repubblica  italiana  e comunicati  alle  Camere  entro  il  giorno  successivo   alla   loro pubblicazione. Il Presidente del Consiglio dei ministri o un Ministro da lui delegato riferisce ogni  quindici  giorni  alle  Camere  sulle misure adottate ai sensi del presente decreto.

Art. 3

Misure urgenti di carattere regionale o infraregionale

1.  Nelle  more  dell’adozione  dei  decreti  del  Presidente   del Consiglio dei  ministri  di  cui  all’articolo  2,  comma  1,  e  con efficacia limitata fino a tale momento, le regioni,  in  relazione a specifiche  situazioni  sopravvenute  di  aggravamento  del rischio sanitario verificatesi nel loro territorio o in una  parte  di  esso, possono introdurre misure ulteriormente restrittive,  tra  quelle  di cui  all’articolo  1,  comma  2,  esclusivamente  nell’ambito   delle attività di  loro  competenza  e  senza  incisione  delle  attività produttive  e  di  quelle  di  rilevanza  strategica  per  l’economia nazionale.

2. I Sindaci non possono adottare, a pena di inefficacia, ordinanze contingibili  e  urgenti  dirette  a  fronteggiare   l’emergenza   in contrasto con le misure statali, né eccedendo i  limiti  di  oggetto cui al comma 1.

3. Le  disposizioni  di  cui  al  presente  articolo  si  applicano altresi’ agli atti posti in essere per ragioni di sanità in forza di poteri attribuiti da ogni disposizione di legge previgente.

Art. 4

Sanzioni e controlli

 1. Salvo che il fatto costituisca reato, il mancato rispetto  delle misure di contenimento di cui all’articolo 1, comma 2, individuate  e applicate con i provvedimenti  adottati  ai  sensi  dell’articolo  2, comma  1,  ovvero  dell’articolo  3,  è  punito  con   la   sanzione amministrativa del pagamento di una somma da euro 400 a euro 3.000  e non si applicano le sanzioni contravvenzionali previste dall’articolo 650  del  codice  penale  o  da  ogni  altra  disposizione  di  legge attributiva di poteri per ragioni di sanità, di cui all’articolo  3, comma 3.  Se  il  mancato  rispetto  delle  predette  misure  avviene mediante l’utilizzo di un veicolo le sanzioni sono aumentate  fino  a un terzo.

2. Nei casi di cui all’articolo 1, comma 2, lettere i], m], p], u], v],  z]  e  aa],  si  applica  altresì  la  sanzione  amministrativa accessoria della chiusura dell’esercizio o dell’attività da 5  a  30 giorni.

3. Le violazioni sono accertate ai sensi della  legge  24  novembre 1981, n. 689; si applicano i commi 1, 2 e 2.1 dell’articolo  202  del Decreto Legislativo 30 aprile 1992, n. 285, in materia  di  pagamento in misura ridotta. Le sanzioni per le violazioni delle misure di  cui all’articolo 2, comma 1, sono irrogate dal Prefetto. Le sanzioni  per le violazioni delle misure di cui all’articolo 3 sono irrogate  dalle autorità che le hanno disposte. Ai relativi procedimenti si  applica l’articolo 103 del decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18.

4. All’atto dell’accertamento delle violazioni ci cui al  comma  2,

ove necessario per impedire la prosecuzione o la  reiterazione  della violazione,  l’autorità  procedente  puo’   disporre   la   chiusura provvisoria  dell’attività  o  dell’esercizio  per  una  durata  non superiore  a  5  giorni.  Il  periodo  di  chiusura  provvisoria   è scomputato dalla corrispondente sanzione accessoria definitivamente irrogata, in sede di sua esecuzione.

5. In caso di reiterata violazione della medesima  disposizione  la sanzione  amministrativa  è  raddoppiata  e  quella  accessoria   è applicata nella misura massima.

6. Salvo che il fatto costituisca violazione dell’articolo 452  del codice penale o comunque più grave reato, la violazione della misura di cui all’articolo 1, comma  2,  lettera  e],  è  punita  ai  sensi dell’articolo 260 del regio decreto 27 luglio 1934,  n.  1265,  Testo unico delle leggi sanitarie, come modificato dal comma 7.

7. Al comma 1 dell’articolo 260 del regio decreto 27  luglio  1934, n. 1265, Testo unico delle leggi sanitarie, le parole «con  l’arresto fino a sei mesi e con l’ammenda da lire 40.000 a lire  800.000»  sono sostituite dalle seguenti: “con l’arresto da 3 mesi a 18 mesi  e  con l’ammenda da euro 500 ad euro 5.000”.

8. Le disposizioni del presente articolo che sostituiscono sanzioni penali con sanzioni amministrative si applicano anche alle violazioni commesse anteriormente alla data di entrata in  vigore  del  presente decreto, ma in tali casi le sanzioni  amministrative  sono  applicate nella misura minima  ridotta  alla  metà.  Si  applicano  in  quanto compatibili le disposizioni degli articoli  101  e  102  del  Decreto Legislativo 30 dicembre 1999, n. 507.

9.   Il   Prefetto,   informando   preventivamente   il    Ministro

dell’interno, assicura l’esecuzione delle misure  avvalendosi  delle Forze di polizia e,  ove  occorra,  delle  Forze  armate,  sentiti  i competenti comandi territoriali.  Al  personale  delle  Forze  armate impiegato,  previo  provvedimento  del   Prefetto   competente, per assicurare l’esecuzione delle misure  di  contenimento  di  cui  agli articoli 1 e 2 è attribuita  la  qualifica  di  agente  di  pubblica sicurezza.

Art. 5

Disposizioni finali

1. Sono abrogati:

a] il decreto-legge 23  febbraio  2020,  n.  6,  convertito,  con

modificazioni, dalla legge 5 marzo 2020, n. 13,  ad  eccezione  degli articoli 3, comma 6-bis, e 4;

b] l’articolo 35 del decreto-legge 2 marzo 2020, n. 9.

2. Le disposizioni del presente decreto si applicano alle Regioni a statuto speciale e alle Province autonome  di  Trento  e  di  Bolzano compatibilmente con i rispettivi  statuti  e  le  relative  norme  di attuazione.

  3. Dall’attuazione  del  presente  decreto  non  derivano  nuovi  o maggiori oneri a carico della finanza pubblica e  le  amministrazioni interessate provvedono alle attività ivi previste mediante  utilizzo delle  risorse  umane,  strumentali  e  finanziarie   disponibili   a legislazione vigente.

Art. 6

Entrata in vigore

1. Il presente decreto entra  in  vigore il giorno successivo a quello della sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana e sarà presentato alle Camere per la conversione in legge.

Il presente decreto, munito del sigillo dello Stato, sarà inserito nella Raccolta ufficiale  degli  atti  normativi della Repubblica italiana. È fatto obbligo a chiunque spetti di osservarlo e di farlo osservare.

Dato a Roma, addì 25 marzo 2020

                             MATTARELLA

Conte, Presidente del  Consiglio  dei ministri

Speranza, Ministro della salute

Bonafede, Ministro della giustizia
Gualtieri, Ministro dell’economia  e delle finanze

Visto, il Guardasigilli: Bonafede